固废处置

近年来，我国不断推进垃圾分类工作的深入开展，46个重点城市已逐步建成垃圾分类处理系统并取得一定成效。综述了日本、德国、美国、新加坡4个发达国家开展垃圾分类的历程，从各自的推行垃圾分类的背景、法律法规、主要理念及举措、分类处理方式、取得的成效等角度总结归纳了发达国家开展垃圾分类的经验，分析了不同国家选择不同的分类方式和处理方式的原因，指出废物出口导向下发达国家垃圾分类体系存在的问题。我国开展垃圾分类，应充分吸取发达国家的经验教训，按照各地垃圾产生特点、经济发展水平和土地资源情况，制定具有地方特色的规章制度，选择合理的分类方式和处理方式，明晰各环节责任主体，充分发挥市场机制的优势，建立垃圾分类智能化监管平台，形成因地制宜的垃圾分类中国模式。

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引言

我国城市生活垃圾处理整体上起步较晚，20世纪80年代初开始规范化清运，90年代初开始无害化处理。随着处理技术的不断进步与处理系统的逐步完善，在21世纪初就开始了垃圾分类的探索。2000年，原建设部确定了北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等8个城市为垃圾分类收集试点城市。随后，国家和各地方相继出台了一系列标准和管理办法，开启了垃圾分类管理体系的建设。但是，由于这一阶段垃圾收集、运输与处理基础设施的能力还不够充分，缺乏必要的法治基础、系统的制度设计和有力的监督措施，试点城市的垃圾分类并未取得理想的效果。到2008年，试点城市垃圾分类率仍均低于20%，推进工作基本处在停滞阶段。

2016年12月，习近平总书记在中央财经工作领导小组第十四次会议上提出“要普遍推行生活垃圾分类制度”，垃圾分类工作再次被提上日程，得到了前所未有的关注。

2017年，国务院办公厅转发了《生活垃圾分类制度实施方案》，确定在全国46个重点城市的城区范围内试点生活垃圾强制分类，目标是到2020年基本建立起垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成“可复制、可推广的生活垃圾分类模式”，这一方案规划出了我国由点到面推进生活垃圾强制分类的路线。

2019年，习总书记再次对垃圾分类工作做出重要指示，强调实行垃圾分类要“加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成”。这一系列讲话和政策的出台表明了我国重启垃圾分类工作的决心，并且希望通过一套完整的体制保障垃圾分类制度的长效推行，解决我国当前及未来面临的垃圾问题和资源问题。

2020年4月，新版《固体废物污染环境防治法》通过，从立法角度明确了国家推行生活垃圾分类制度。2020年7月，国家发改委、住建部和生态环境部联合出台了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，要求46个试点城市到2023年全面建成生活垃圾分类收集和分类运输体系，对试点城市的要求从模式探索转向了体系建设，进一步规划了我国推动垃圾分类的发展方向。

2020年9月，习总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第十五次会议审议通过了《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》，强调推进垃圾分类要从“落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策”等方面入手，建立起长效机制，加强全链条的管理。

截至2020年11月，46个垃圾分类试点城市中有42个已经出台了垃圾分类相关的地方性法规或政府规章，其中40个城市已投入施行。上海、北京等地垃圾分类法规的相继颁布和实施在全国范围内掀起了多次舆论热潮，将垃圾分类推向了全民讨论的焦点。实行一段时间以来，城市垃圾分类得到了极大的推进，但也暴露出一些问题。

以上海市为例，政府在完善基础设施和加强执行力方面做出了巨大的努力，民众对于垃圾分类的认知也得到了极大提高，但在长效机制和分类处理设施建设方面仍较为薄弱，配套的法规制度也不够完善，依靠大量人力、物力和财力投入的模式的可推广、可复制性较低，要在试点城市乃至全国建立起一套完善的垃圾分类管理体系还需要长时间的努力和探索。因此，有必要对发达国家开展垃圾分类几十年来的经验得失进行总结，以更好地指导我国垃圾分类的开展。

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发达国家垃圾分类进程

日本：政府主导下的源头精细分类

日本垃圾分类政策的提出最早出自1976年修订的《废物处理法》，在此前的一段时间内，日本处在经济快速发展的时期，大量的生产和消费导致了垃圾排放量的急剧上升，大量垃圾被运往海边填埋甚至露天丢弃，引发了一系列环境和健康问题。随后，日本加大了垃圾处理设施的建设，但焚烧又引起了国民广泛的“邻避”运动，这让政府意识到单纯地加强末端治理并不能解决全国面临的垃圾处理困境。

在民众对垃圾问题具备深刻认识的背景下，20世纪80年代，日本开始全国推行垃圾分类，垃圾管理政策由单纯的废物处理转变成以“减量化、再使用、再循环”为核心的3R政策。21世纪以来，日本将回收利用确立为废物管理的核心，垃圾管理初见成效，2001年起全国生活垃圾产生总量和人均生活垃圾产生量均开始下降。如图1、图2所示，2014年日本人均生活垃圾产生量由2000年的1.185 kg/d降至0.947 kg/d，人均生活垃圾最终处置量由0.070 kg/d下降为0.035 kg/d，在减量化和资源化方面均卓有成效。

日本在生活垃圾管理上的一大特点是精细化水平很高。在法律法规方面，《环境基本法》《循环型社会促进基本法》两部基本法明确了垃圾处理和循环利用的基本原则，是各种环境法的基础；《废物处理法》《资源有效利用促进法》两部综合法分别对废物处理和回收利用的流程进行了规定，《容器包装循环利用法》《家电循环利用法》《食品循环利用法》等专项法详细规定了各类废物的回收利用渠道和各环节责任人，法律法规体系如图3所示。此外，日本的各项法律在制定时都很注重可操作性，对违法行为的处罚也非常详细且严格，鼓励通过举报和监督机制保障法律的实行。可以说，详尽的法律是保障日本生活垃圾分类得到有序开展的前提。

由于《废物物处理法》和《地方自治法》赋予了地方较大的自主权，因此在分类及收费方式方面，日本各地区根据其垃圾产生和处理设施建设情况因地制宜地制定了各地的分类政策。生活垃圾总体上分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源物和大件垃圾4类。资源物则存在较多的细分类方式，例如东京的生活垃圾就共分为15类。针对不同种类的垃圾通常采用不同频次在不同时间点收集，家庭需要承担分类、清洗并装袋的责任。

此外，日本的生活垃圾处理充分体现“污染者付费”原则，截至2019年10月，日本共有约58.2%的市町村实施垃圾处理收费制度[8]。垃圾处理费大多以随袋征收的方式计量收取，1个大号垃圾袋（40 L）的价格为40~50日元（约合2.7元人民币），垃圾处理的主要费用仍然由政府承担。由此可见，在日本，垃圾分类处理是一项政府主导的事务，其模式主要为中央政府负责制定政策方向并提供资金，地方政府负责制定详细标准并执行。

政府精细化管理的另一个体现是深入细致的教育。垃圾分类的教育贯穿在居民的家庭教育、学校教育和社会教育中，政府、企业、社会团体等均参与其中。商品包装上会指示包装物处理分类的正确方法，每个家庭都会收到内容详尽的垃圾分类手册，指导居民养成正确的分类习惯。几十年的常态化宣传对于公民垃圾分类意识和责任感的养成起到了决定性的作用。而公民的广泛参与是垃圾分类得以长效运行的基础。

德国：政府与企业责任分担的市场化运作

德国对垃圾分类的倡导始于20世纪70年代，当时德国工业和农业发展程度都很高，但随之而来的是人均生活垃圾产生量也远高于欧洲其他国家，于是政府开始寻求通过垃圾减量和再利用解决国内突出的环境问题。经过30多年的发展，德国目前在垃圾分类管理水平和资源化利用程度上均居于世界前列。根据德国环保署的数据，2018年德国城市固体废物产生量为5.030×107 t，回收利用率高达67%（图4），其中家庭生活垃圾产生量为3.776×107 t，人均家庭生活垃圾产生量为1.25 kg/d，数据显示，德国近十几年来均保持世界领先的城市固体废物回收利用率，产生量则变化波动不大，这表明德国的垃圾分类和循环利用已经进入了较为稳定的阶段。

在定位上，德国将垃圾分类定义为一项“准公共事业”，强调政府和市场要共同承担责任。

在这个体系中，政府的战略规划角色至关重要，1972颁布的《废物处理法》是德国第一部全国性的垃圾管理法律，1986年，政府将其修改为《废物预防与处置法》，这部法律是后来一系列废物管理法规条例的基础，确立了废物处理中“预防和废物的再循环从根本上优于其他处置方式”的原则；

1991年德国出台了《包装废物管理法》，明确了生产者和经销商对于废弃包装物的回收利用应当承担责任，其推动建立的“双元回收系统”对欧洲乃至世界各国都产生了深远影响；

1996年德国出台《循环经济与垃圾管理法》，确立了全国垃圾管理的思路为“避免产生——循环利用——末端处理”，奠定了循环利用在德国废物管理体系中的重要地位；

2005年，德国开始实行《垃圾填埋条例》，规定未经处理的废物禁止进入垃圾填埋场，开始步入全量焚烧的阶段。这些法律法规在做出战略规划的同时，还对具体的执行流程、奖惩措施进行规定，制定具体的实施目标并且依据实际情况进行实时调整，充分确保法律的可执行性。

在德国，居民区会放置不同颜色的垃圾桶用以收集有机垃圾、剩余垃圾、废纸和印有绿点标志的包装废物，废玻璃、旧衣物、大件垃圾、电子废物等也设有专门的回收点。这种模式在源头就进行了相对精细的分类，使得废纸等产生量较大、资源化利用潜力较高的生活垃圾能够得到比较充分的利用。

德国废物管理系统的市场化比例很高，其垃圾循环利用产业已经成为德国一个强大的经济部门，2016年贡献产值约400亿欧元，占全国经济产出的1.5%，其中私营企业占比高达90%。私营企业的进入有效提高了垃圾循环利用的效率，还通过良性竞争促进了整个行业的发展，政府则通过制定财政优惠政策、严格行业监管等方式保障私营企业能够获得营利。以促进包装物回收的“DSD双元回收系统”为例，生产者共同出资成立生产者责任组织，称为DSD（Duales System Deutschland），由该组织负责收集和回收利用生产企业产生的废弃包装废物，加盟企业按照产生包装废物的数量和类型支付许可费，缴费企业的产品包装上印有绿点标志（Green Dot），标志其包装废物将由DSD负责回收，而居民也会更倾向于购买印有绿点标志的产品。

该条例实施后，德国的各类包装废物的回收利用率均得到极大提高，1997年德国包装废物的回收利用率由1991年的39.2%上升至82.6%，2012年这一数值已经达到了96.3%[18]（图5），甚至超过了政府设定的回收目标，50%以上的企业在成本的趋动下，对产品包装进行了更为环境友好的设计。DSD在成立之初为全国垄断性的包装物回收机构，在保障包装废物得到妥善回收的同时也在一定程度上阻碍了其他回收公司的发展，近几年，在欧盟反垄断绿色豁免制度的协调下，逐渐有其他私营公司进入包装物回收行业，使得该领域的市场化程度得到进一步提高。

德国废物管理系统中对经济手段的运用还体现在对居民的政策上。政府对于家庭生活垃圾大多采取分类计量收费的制度，其中没有回收价值的剩余垃圾单价最高，有机垃圾收费较低，废纸、废玻璃等可回收物则不收费，这种分类收费的手段有效从源头促进了居民的分类行为。对于饮料瓶等包装物，政府还推行了押金制，居民将使用后的空瓶投入指定回收点就能收回饮品中包含的押金。这些经济手段有效激发了居民参与垃圾分类的积极性，保障了废物循环利用的有效开展。

美国：源头粗分基础上的政府购买服务

美国作为一个经济发达、幅员辽阔的大国，人均垃圾产生量近年来均在2 kg/d左右，但其生活垃圾管理模式却相对粗放。根据美国国家环保署（United States Environmental Protection Agency , EPA）的统计数据，2017年美国仍有50%以上的生活垃圾进入填埋场处置，资源回收和堆肥的利用率在35%左右（图6），这一数值远低于世界上大部分发达的工业化国家。

从短期来看，美国地广人稀、资源丰富，能够满足生活垃圾大量填埋的需求，同时填埋处理也是成本较低的选择，但是从长期来看，大量的垃圾产生和资源消耗还是给国家带来了不小的压力。近年来，EPA开展了一系列计划来加强生活垃圾的源头管理和循环利用，降低其环境影响，例如SMM计划（Sustainable Materials Management Project，可持续性材料管理计划）要求加强处理设施建设，提高分类回收率，旨在降低食品垃圾和包装废物的最终处置率，减少其生命周期中的环境影响。